Avv. Antonio  Zecca
Studio Legale
 

 

 

 

CASS. PEN.  Sez. III,  20 marzo 2002, n. 246

 

In materia di ristrutturazione edilizia di un immobile situato in zona paesaggisticamente vincolata, sia dopo l’entrata in vigore della c.d. legge obiettivo (n. 443/2001), sia quando entrerà in vigore il Testo unico sull’edilizia di cui al D.P.R. 380/2001, la denuncia di inizio attività costituisce titolo abilitativo solo se preceduta dal nulla-osta dell’autorità preposta alla tutela del vincolo; con la conseguenza che, in difetto delle autorizzazioni di legge, è configurabile il reato di cui all’art. 20, Lett. c), L 47/1985, tra­sfuso neLL’art. 44 del citato Testo unico.

 

Svolgimento del processo

 

1 - Con ordinanza del 13 novembre 2001 il Tribunale per il Riesame di Roma ha annullato il decreto di se­questro preventivo disposto il 15 ottobre 2001 dal g.i.p. del tribunale su un immobile sito a Roma in via della Magliana 38, condotto in locazione dalla società GMP, che stava eseguendo opere edilizie sull’immobile stesso. L’amministratore unico della società, xxx xxxx, era sottoposto a indagini per il reato di cui all’art. 20 lett. b) L. 47/1985.

Ha osservato il collegio che il primo giudice, per ritene­re il fumus delicti, aveva valorizzato gli accertamenti ese­guiti dalla polizia municipale, omettendo però di pren­dere in considerazione la documentazione amministrati­va prodotta dall’indagato, dalla quale si deduceva l’im­possibilità di configurare l’intervento realizzato sull’im­mobile come rispondente al reato ipotizzato.

2 - Contro l’ordinanza ha proposto ricorso il procuratore della Repubblica, lamentando che il tribunale si era li­mitato a fare proprie, senza adeguata motivazione, le argomentazioni contenute in atti della pubblica amministrazione (ai quali aveva fatto rinvio recettizio).

Ha precisato il ricorrente che l’indagato aveva procedu­to a una vera e propria ristrutturazione edilizia di un preesistente capannone in lamiera grecata di mq. 590, trasformandolo in un fabbricato in muratura con nume­rose finestre e porte-finestre, da adibire a ristorante; che pertanto era necessaria la previa concessione edilizia; che - infine - non era stata ancora perfezionata la proce­dura di condono edilizio, richiesta dal precedente titola­re sin dall’anno 1986.

Motivi della decisione

Omissis

5 - Dall’esame dei provvedimenti dei due giudici cautelari e dai documenti richiamati per relationem si evince che su un capannone abusivo di mq. 590 in lamiera grecata, per il quale era stata presentata domanda di sa­natoria sin dal 28 marzo 1986 (ancora in corso), la S.r.l. GMP ha iniziato un intervento edilizio, trasfor­mando in muratura il capannone esistente, internamen­te tramezzandolo in più vani, installando servizi tecnici e igienici, aprendo porte e finestre così da trasformare il prospetto, al fine di adibirlo a ristorante.

Sembra anche pacifico (v. la menzionata perizia dell’arch. Bassarelli, nonché il verbale della riunione in da­ta 15 ottobre 2001 tra il direttore del XV Municipio, il direttore dell’Unità Organizzativa Tecnica e il direttore del IX Dipartimento) che l’area interessata dai lavori sia gravata da vincolo ambientale, per essere situata entro la fascia di 150 metri dal fiume Tevere (art. i L. 431/ 1985), nonché dal c.d. vincolo ferroviario di cui al D.P.R. 11 luglio 1980 n. 753 (v. al riguardo gli artt. 49, 50 e 51). Mentre risulta incetto l’inquadramento dell’a­rea tra le varie zone previste nel PRO vigente, giacché alcuni documenti la qualificano come zona N, cioè de­stinata a verde privato o attrezzato (polizia municipale, la stessa U.O.T.), mentre l’architetto Bassarelli la quali­fica corna zona D, di completamento.

E’ invece pacifico che, per l’anzidetto intervento, xxx xxxx, quale amministratore unico della GMP S.r.l., in data 3 luglio 2001, presentò una denuncia di inizio attività (DIA) ai sensi dell’art. 2, comma 60 n. 7 della L. 662 del 23 dicembre 1996, e succ. mod., facendo riferimento a opere di manutenzione straordinaria. Sembra altrettanto pacifico che xxxx  non richiese e non ottenne alcun provvedimento di concessione edi­lizia.

Se questi sono i fatti che saranno accertati dal giudice cautelare di rinvio, nell’esercizio del suo potere cogniti­vo, egli dovrà tener presente in punto di diritto che il regime della DIA, in virtù dei nn. 7 e 8 del citato com­ma 60 dell’art. 2 L. 662/1996, è consentito soltanto per le opere di manutenzione straordinaria, restauro e risa­namento conservativo, ma non per le opere di ristrutturazione edilizia, sempre che - peraltro - non si tratti di immobili sottoposti a vincolo ai sensi delle leggi 1089 del 1939, 1497 del 1939 e 431 del 1985.

A tal fine occorre tener presente altresì che ai sensi del­l’art. 31 lett. b) della L. 5 agosto 1978 n. 457 sono ope­re di manutenzione straordinaria quelle dirette a rinno­vare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, non­ché a realizzare e integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le su­perfici dell’immobile e non comportino modifiche della destinazione d’uso.

Nel caso di specie, quindi, l’applicabilità del regime del­la DIA sembrerebbe esclusa quanto meno dall’esistenza del vincolo ambientale di cui alla L.431/1985, nonché dal mutamento della destinazione d’uso dell’immobile, rispetto all’uso legittimamente preesistente.

6 - Sennonché con D.P.R. 380 del 6 giugno 2001 è stato emanato il nuovo Testo unico delle disposizioni legislative in materia di edilizia, il quale ha lasciato inalterate la nozione di interventi di manutenzione straordinaria e quella di interventi di ristrutturazione edilizia (lett. b) e d) dell’art. 3), ma ha parzialmente modificato la disciplina dei titoli abilitativi all’attività edilizia. (L’entrata in vigore del testo unico inizialmen­te era prevista per il 1° gennaio 2002, ma poi è stata prorogata al 30 giugno 2002, in virtù dell’art. 5-bis del D.L. 23 novembre 2001, convertito in legge 31 di­cembre 2001 n. 463).

Nel nuovo Testo unico, infatti, accanto alla individua­zione di un tipo di attività edilizia libera, che può essere esercitata senza specifici titoli abilitativi (art. 6), sono elencati gli interventi soggetti a permesso di costruzione (che in sostanza sostituisce la pregressa concessione edilizia) (art. 10), e viene individuata come categoria resi­duale quella degli interventi subordinati a denuncia di inizio attività (DIA), fra i quali rientrano sicuramente quelli di manutenzione straordinaria e quelli di restauro e risanamento conservativo (art. 22).

Tuttavia, anche per la nuova disciplina, gli interventi assoggettabili al regime della DIA che riguardino immo­bili sottoposti a vincoli storico-artistici o paesaggistico-ambientali sono subordinati al preventivo rilascio del nulla-osta dell’autorità preposta alla tutela del vincolo (comma 3 dell’art. 22). Per conseguenza, quando - co­me sembrerebbe nella presente fattispecie - l’intervento esula dalla manutenzione straordinaria (almeno perché comporta un mutamento di destinazione d’uso) e riguar­da inoltre un immobile sottoposto a vincolo ambientale per cui non è stato rilasciato il nulla-osta dall’autorità tutoria, non è sufficiente come titolo abilitativo la de­nuncia di inizio attività, ma è necessario il rilascio pre­ventivo del permesso di costruire. In mancanza di tale permesso l’attività edilizia è punita come reato dall’art. 44 lett. b) del Testo unico; sicché è ancora legittimo il sequestro preventivo ex art. 321 C.p.p., per evitare che l’uso distorto della DIA consenta la realizzazione, penal­mente rilevante, di interventi edilizi per i quali era ne­cessario ottenere il permesso di costruzione.

7 - A complicare la materia è intervenuta anche la L.21 dicembre 2001 n. 443 (c.d. legge obiettivo, che con­tiene delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici, nonché altri interven­ti per il rilancio delle attività produttive), già entrata in vigore dal giorno 11 gennaio 2002.

Questa legge ha ampliato il regime della DIA anche al­le ristrutturazioni edilizie (art.1 comma 6 lett. b) e agli altri interventi prima sottoposti a concessione, se sono specificamente disciplinati da piani attuativi che con­tengano precise disposizioni planovolumetriche, tipolo­giche, formali e costruttive (lett. c)) dello stesso com­ma 6).

Poiché nella fattispecie concreta non risultano gli anzi-detti piani attuativi (la cui esistenza peraltro deve esse­re esplicitamente certificata dal consiglio comunale), viene in rilievo solo l’intervento di ristrutturazione edi­lizia. Sotto questo profilo, sembrerebbe che l’intervento realizzato dalla società GPM, anche se qualificato come ristrutturazione edilizia, potesse essere legittimato dalla semplice denuncia di inizio attività. Sennonché, a nor­ma del comma 8 del citato art. 1 della stessa «legge obiettivo», trattandosi di immobile soggetto a vincolo ambientale, detta legittimazione è subordinata al pre­ventivo rilascio del nulla-osta dell’autorità tutoria. E poiché la tutela del vincolo non compete all’ammini­strazione comunale, questa, una volta ricevuta la de­nuncia d’inizio attività priva del predetto nulla-osta, deve convocare un’apposita conferenza di servizi per acquisire il nulla-osta medesimo. Nel caso che la confe­renza di servizi si concluda con esito negativo, la de­nuncia resta priva di effetti (comma 10 del ripetuto art. 1).

In conclusione, fino a quando manca il benestare del­l’autorità preposta alla tutela del vincolo, la denuncia d’inizio attività presentata dalla società GPM non ha al­cun valore abilitativo; con la conseguenza che l’inter­vento realizzato configura il reato ora punito dall’art. 44 lett. b) del Testo unico in materia d’edilizia e può esse­re colpito da sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p.

Va però tenuto presente che nelle regioni a statuto or­dinario (e pertanto anche nel Lazio) la disciplina del predetto sesto comma, che allarga l’ambito operativo della DIA, si applica soltanto a decorrere dal novantesi­mo giorno dall’entrata in vigore della stessa «legge obiettivo», e quindi dall’11 aprile 2002 (art. 1, comma 12, della L. 443/2001).

Infine, non va dimenticato che, in virtù del comma 14 del ripetuto art.1 L. 443/2001, il Governo è delegato a emanare entro il 31 dicembre 2002 un decreto legislativo volto a introdurre nel Testo unico sull’edilizia ema­nato con D.P.R. 380/2001 le modifiche strettamente necessarie per adeguarlo alle nuove disposizioni in mate­ria di denuncia di inizio attività.

In conclusione, al di là dei delicati problemi di coordi­namento che sussistono tra la nuova «legge obiettivo> 443/2001 e il precedente Testo unico sull’edilizia di cui al D.P.R. 380/2001, si deve affermare che sia dopo l’entrata in vigore della predetta “legge obiettivo”, sia quando entrerà regolarmente in vigore il Testo unico sull’edilizia, per l’intervento edilizio sugli immobili sog­getti a vincolo ambientale la denuncia di inizio attività costituisce titolo abilitativo solo se preceduta dal nulla-osta dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.

8 - E appena il caso di aggiungere che il giudice cautelare, nel valutare alla luce dei principi sopra esposti l’a­stratta configurabilità del reato, dovrà limitarsi agli ele­menti materiali della fattispecie, prescindendo dall’ele­mento psicologico, che è sottratto alla sua limitata co­gnizione e devoluto alla pienezza dei poteri cognitivi e decisori del giudice del giudizio principale (per tutte Cass. Pen. Sez. Un. n. 4 deI 23 aprile 1993, Gifuni). E ciò perché in materia di sequestro preventivo a giustificare la misura cautelare è la pericolosità sociale della cosa e non la colpevolezza di colui che ne ha la disponibilità.

 

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