ORDINANZA N. 95

ANNO 2004

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 316-ter del codice penale, promosso con ordinanza del 25 novembre 2002 dalla Corte di appello di Milano nel procedimento penale a carico di M.T., iscritta al n. 135 del registro ordinanze 2003 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, prima serie speciale, dell’anno 2003.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nella camera di consiglio del 21 gennaio 2004 il Giudice relatore Giovanni Maria Flick.

Ritenuto che con l’ordinanza in epigrafe la Corte di appello di Milano ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 10 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 316-ter del codice penale, aggiunto dall’art. 4 della legge 29 settembre 2000, n. 300 (Ratifica ed esecuzione dei seguenti Atti internazionali elaborati in base all’art. K. 3 del Trattato sull’Unione europea: Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, fatta a Bruxelles il 26 luglio 1995, del suo primo Protocollo fatto a Dublino il 27 settembre 1996, del Protocollo concernente l’interpretazione in via pregiudiziale, da parte della Corte di giustizia delle Comunità europee, di detta Convenzione, con annessa dichiarazione, fatto a Bruxelles il 29 novembre 1996, nonché della Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell’Unione europea, fatta a Bruxelles il 26 maggio 1997 e della Convenzione OCSE sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali, con annesso, fatta a Parigi il 17 dicembre 1997. Delega al Governo per la disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche e degli enti privi di personalità giuridica), che — sotto la rubrica "indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato" — punisce, con la reclusione da sei mesi a tre anni, "chiunque mediante l’utilizzo o la presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi o attestanti cose non vere, ovvero mediante l’omissione di informazioni dovute, consegue indebitamente, per sé o per altri, contributi, finanziamenti, mutui agevolati o altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati dallo Stato, da altri enti pubblici o dalle Comunità europee"; prevedendo, altresì, l’applicazione di una semplice sanzione amministrativa pecuniaria quando la somma indebitamente percepita è pari o inferiore ad un determinato importo;

che il giudice a quo premette di essere investito, in grado di appello, del processo penale nei confronti di persona imputata del reato di truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche, di cui all’art. 640-bis cod. pen. (oltre che di quello di cui all’art. 483 cod. pen.), per aver conseguito dall’Università degli studi di Milano, negli anni 1995 e 1996, benefici ed erogazioni (in particolare un "tesserino mensa" ed una borsa di studio) di entità maggiore rispetto a quella ad essa effettivamente spettante, tramite "artifizi" consistiti in false attestazioni circa la propria situazione patrimoniale e reddituale: reato per il quale era stata pronunciata, in primo grado, sentenza di condanna appellata dall’imputato;

che, ad avviso del rimettente, il fatto per cui si procede rientrerebbe attualmente nella previsione del nuovo art. 316-ter cod. pen.: donde la necessità di stabilire quale rapporto intercorra tra tale previsione sanzionatoria e la norma incriminatrice di cui all’art. 640-bis cod. pen., oggetto dell’imputazione;

che, secondo il giudice a quo, la "formale sussidiarietà" dell’art. 316-ter rispetto all’art. 640-bis cod. pen. — risultante dalla clausola di riserva con cui la prima norma si apre ("salvo che il fatto costituisca il reato previsto dall’articolo 640-bis") — si scontrerebbe con la "secolare tradizione interpretativa" per cui il falso, nelle sue diverse manifestazioni (comprese quelle descritte nell’art. 316-ter), rappresenta la forma più comune e tipica di estrinsecazione degli "artifizi o raggiri", costitutivi del delitto di truffa;

che a fronte di tale "insanabile contraddizione" tra "formale sussidiarietà" e "sostanziale specialità" della norma impugnata, la giurisprudenza di legittimità si sarebbe indotta — onde ritagliare uno spazio operativo alla nuova figura criminosa, altrimenti condannata all’"ineffettività" — a restringere il tradizionale concetto di "artifizi o raggiri", escludendo che le condotte indicate nell’art. 316-ter cod. pen. rientrino in esso;

che alla stregua di tale orientamento, peraltro, l’imputato nel giudizio a quo dovrebbe essere assolto, dato che il fatto a lui ascritto non risulterebbe punibile né ai sensi dell’art. 640-bis cod. pen., per assenza — in tesi — dell’artifizio o raggiro; né in base all’art. 316-ter cod. pen., trattandosi di fatto commesso in data anteriore a quella di entrata in vigore di tale norma;

che a parere del rimettente, tuttavia, l’art. 316-ter cod. pen. violerebbe l’art. 10 Cost., in quanto la nuova disposizione — introdotta al dichiarato scopo di rafforzare la tutela penale degli interessi finanziari delle Comunità europee, in attuazione di specifici obblighi internazionali — avrebbe prodotto il risultato esattamente opposto, facendo sì che condotte in precedenza pacificamente integrative dell’ipotesi criminosa di cui all’art. 640-bis cod. pen. beneficino oggi del più mite trattamento sanzionatorio prefigurato dalla norma impugnata;

che inoltre — essendo la fattispecie di cui all’art. 640-bis cod. pen. uno "sviluppo" della "figura base di truffa" prevista dall’art. 640 cod. pen., tanto da essere considerata quale semplice circostanza aggravante di tale reato — occorrerebbe chiedersi se il concetto più ristretto di "artifizio o raggiro", elaborato a proposito dell’art. 640-bis cod. pen., valga anche in rapporto alla figura generale di cui all’art. 640 cod. pen.;

che peraltro, qualunque risposta si dia a tale interrogativo, si avrebbe una "palese irrazionalità di disciplina", atta a porre l’art. 316-ter cod. pen. in contrasto con l’art. 3 Cost.;

che, in particolare, ove si ritenga che l’anzidetta nozione ristretta di "artifizio o raggiro" non si estende alla fattispecie "comune" di truffa di cui all’art. 640 cod. pen., si profilerebbe una ingiustificata disparità di trattamento della truffa in danno di ente pubblico o comunitario rispetto a quella commessa in danno di un soggetto privato: chi ottiene erogazioni da un privato mediante documenti falsi, difatti, sarebbe comunque punibile ai sensi dell’art. 640 cod. pen. (al pari di chi, allo stesso fine, si avvalga di altri artifizi o raggiri); mentre nel caso dell’ente pubblico o comunitario, detta tipologia di condotta costituirebbe "il discrimine per un rilevante mutamento della sanzione", che diverrebbe addirittura solo amministrativa nei casi più lievi (art. 316-ter, secondo comma, cod. pen.);

che ove si ritenga, invece, che il concetto più ristretto di "artifizio o raggiro" vale anche per la truffa comune — soluzione, peraltro, priva di qualsiasi riscontro nel "diritto vivente" — si determinerebbe una disparità di trattamento di segno opposto: in danno, cioè, dell’offeso "privato";

che in quest’ultima prospettiva, difatti, si accorderebbe agli enti pubblici e comunitari una tutela penale (quella contro le frodi commesse mediante utilizzazione di falsa documentazione) della quale sarebbero — in tesi — completamente privi i soggetti privati: assetto, questo, inaccettabile sul piano costituzionale, in quanto — a fronte di fatti identicamente lesivi della sfera patrimoniale — la natura pubblica o privata della persona offesa potrebbe ragionevolmente influire solo sulla misura della pena, ma non sulla stessa liceità penale della condotta;

che nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.

Considerato che i dubbi di legittimità costituzionale dell’art. 316-ter cod. pen., formulati dalla Corte di appello rimettente, risultano sostanzialmente coincidenti — quanto alla premessa fondante — con quelli in passato sollevati, in riferimento al solo art. 3 Cost., riguardo alla previsione punitiva di cui all’art. 2 della legge 23 dicembre 1986, n. 898 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 ottobre 1986, n. 701, recante misure urgenti in materia controlli degli aiuti comunitari alla produzione dell’olio di oliva. Sanzioni amministrative e penali in materia di aiuti comunitari nel settore agricolo): norma che — punendo con la reclusione da sei mesi a tre anni chi, mediante esposizione di dati o notizie falsi, consegue indebitamente contributi a carico del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEOGA), salva l’applicazione di una semplice sanzione amministrativa pecuniaria ove la somma indebitamente percepita non ecceda un determinato importo — è del tutto omologa, per ratio e struttura, a quella oggi sottoposta a scrutinio;

che il citato art. 2 della legge n. 898 del 1986 era infatti finalizzato — secondo quanto si affermava nella relazione alla proposta di legge e come emergeva, altresì, dai lavori parlamentari — a rafforzare la tutela penale delle sovvenzioni comunitarie, evitando, in specie, che potesse rimanere impunito chi ottenesse indebite erogazioni dal FEOGA mediante la mera esposizione di dati o notizie falsi: e ciò a fronte della "constatata riluttanza, nella pratica amministrativa ed in quella giudiziaria", a far rientrare detta condotta nel paradigma degli "artifizi o raggiri", richiesti ai fini della configurabilità del delitto di truffa, di cui all’art. 640 cod. pen. (cfr. sentenza di questa Corte n. 25 del 1994);

che la funzione sussidiaria che, nell’intenzione del legislatore, la fattispecie era destinata ad assolvere rispetto alla truffa — e, poi, rispetto alla truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni a carico dello Stato, di enti pubblici o delle Comunità europee, di cui all’art. 640-bis cod. pen., successivamente introdotto dall’art. 2 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione della pericolosità sociale) — venne tuttavia negata da una parte della giurisprudenza, che qualificò, viceversa, l’art. 2 della legge n. 898 del 1986 come norma speciale — e dunque prevalente, nel caso di concorso apparente — rispetto a quelle del codice penale;

che tale tesi si fondava, in specie, sul rilievo che, secondo un risalente indirizzo giurisprudenziale, la sola menzogna sarebbe stata già di per sé sufficiente, in via generale, ad integrare il concetto di "artifizi o raggiri", onde il fatto sanzionato dall’art. 2 della legge n. 898 del 1986 sarebbe rientrato pleno iure nel perimetro applicativo dell’art. 640 cod. pen. (e poi dell’art. 640-bis cod. pen.), se non fosse stato per gli elementi specializzanti costituiti dalla specificità del soggetto passivo e dalla natura del profitto conseguito dall’agente: prospettiva nella quale, peraltro, la norma de qua — con eterogenesi dei fini — avrebbe di fatto determinato un indebolimento della tutela delle sovvenzioni comunitarie, riservando, in pratica, un trattamento sanzionatorio più mite — tenuto conto dei livelli delle pene edittali e della prevista degradazione della violazione in semplice illecito amministrativo, al di sotto di un determinato importo — a fatti altrimenti soggetti alla più severa sanzione comminata dalle norme del codice penale;

che il legislatore ritenne, quindi, di dover sconfessare apertamente tale interpretazione, aggiungendo in apertura dell’art. 2 della legge n. 898 del 1986 — con l’art. 73 della legge 19 febbraio 1992, n. 142 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria per il 1991) — una clausola di sussidiarietà espressa, volta ad escludere l’operatività della previsione punitiva nel caso di configurabilità del delitto di cui all’art. 640-bis cod. pen. ("ove il fatto non configuri il più grave reato previsto dall’art. 640-bis del codice penale …");

che — sul presupposto che l’art. 2 della legge n. 898 del 1986 si ponesse comunque in rapporto di specialità rispetto agli artt. 640 e 640-bis cod. pen., con il conseguente irrazionale effetto sopra evidenziato — la norma venne sottoposta a scrutinio di costituzionalità per contrasto con l’art. 3 Cost.: questione che la Corte dichiarò tuttavia infondata, rilevando come — alla luce della inequivoca ratio della disposizione impugnata e del successivo intervento del legislatore del 1992 — la disposizione stessa fosse destinata ad operare esclusivamente negli spazi non già "coperti" dalle citate norme del codice (cfr. sentenza n. 25 del 1994 e ordinanza n. 433 del 1998);

che l’odierno giudice a quo pone, analogamente, a base dei propri dubbi di legittimità costituzionale del nuovo art. 316-ter cod. pen. l’assunto per cui la norma denunciata avrebbe in pratica assicurato un trattamento sanzionatorio più favorevole a fatti di indebita percezione di contributi a danno dello Stato, di enti pubblici o delle Comunità europee: fatti che — al lume della "tradizionale" lettura giurisprudenziale del concetto di "artifizi o raggiri" — ricadrebbero "pacificamente" nella sfera punitiva della truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche, di cui all’art. 640-bis cod. pen.;

che anche in questo caso va peraltro osservato, in senso contrario, che il carattere sussidiario e "residuale" dell’art. 316-ter cod. pen. rispetto all’art. 640-bis cod. pen. — a fronte del quale la prima norma è destinata a colpire unicamente fatti che non rientrino nel campo di operatività della seconda — costituisce un dato normativo assolutamente inequivoco;

che la chiara lettera della disposizione impugnata — la quale esordisce anch’essa con una clausola di salvezza dell’art. 640-bis cod. pen. — si coniuga infatti puntualmente sia con la finalità generale del provvedimento legislativo che ha introdotto la disposizione stessa, sia con l’obiettivo specifico della sua introduzione;

che, quanto al primo profilo, l’art. 316-ter è stato infatti inserito nel codice penale dalla legge 29 settembre 2000, n. 300, nel quadro delle misure di adeguamento dell’ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalla Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, fatta a Bruxelles il 26 luglio 1995: Convenzione il cui art. 2 imponeva agli Stati membri di punire le frodi lesive dei predetti interessi — quali definite dall’art. 1 — con sanzioni penali "effettive, proporzionate e dissuasive", comprensive, almeno nei casi di "frode grave", di pene privative della libertà personale che possano comportare l’estradizione; salva la facoltà di stabilire sanzioni di natura non penale per le frodi "di lieve entità", riguardanti un importo totale inferiore a 4.000 ecu;

che la norma censurata non era peraltro prevista dall’originario disegno di legge governativo di ratifica della suddetta Convenzione, nella convinzione — esplicitata nella relazione — che l’art. 640-bis cod. pen. fosse già sufficiente a soddisfare gli obblighi comunitari in parola, segnatamente per quanto atteneva alle frodi "in materia di spese", delineate dall’art. 1, lettera a), primo e secondo trattino, dello strumento;

che nel corso dei lavori parlamentari, è emersa tuttavia la preoccupazione che talune delle fattispecie di frode identificate dalla Convenzione — le quali comprendevano non soltanto condotte di falso in senso lato ("utilizzo o … presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti o incompleti"), ma anche di mero silenzio antidoveroso ("mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico"), senza che al tempo stesso fosse previsto il requisito dell’induzione in errore del soggetto passivo, caratterizzante il paradigma della truffa — potessero in realtà non rientrare nella sfera di operatività del citato art. 640-bis cod. pen.;

che onde evitare una eventuale inadempienza, per tal aspetto, agli obblighi comunitari — scartata l’idea iniziale di aggiungere all’art. 640-bis cod. pen. un ulteriore comma, che riconducesse espressamente alla fattispecie della truffa aggravata le condotte descritte nella Convenzione — si è optato per la soluzione di coniare una nuova disposizione sanzionatoria — quella, appunto, dell’art. 316-ter cod. pen. — modellata (anche per quanto attiene alla preliminare clausola di salvezza dell’art. 640-bis cod. pen.) sulla falsariga dell’art. 2 della legge n. 898 del 1986, e che riproduce quasi alla lettera, quanto alla descrizione della condotta sanzionata, la formula dell’art. 1 della Convenzione: disposizione che — nel comminare sanzioni più miti di quelle previste dall’art. 640-bis cod. pen. — è peraltro eloquentemente indicativa dell’intento legislativo di reprimere, con essa, fatti di minore gravità, sul piano del disvalore di condotta, rispetto a quelli attinti dalla norma principale;

che appare dunque evidente — alla luce tanto del dato normativo, quanto della ratio legis — come l’art. 316-ter cod. pen. sia volto ad assicurare agli interessi da esso considerati una tutela aggiuntiva e "complementare" rispetto a quella già offerta dall’art. 640-bis cod. pen., "coprendo", in specie, gli eventuali margini di scostamento — per difetto — del paradigma punitivo della truffa rispetto alla fattispecie della frode "in materia di spese", quale delineata dall’art. 1 della Convenzione: margini la cui concreta entità — correlata alle più o meno ampie "capacità di presa" che si riconoscano al delitto di truffa, avuto riguardo sia all’elemento degli "artifizi o raggiri", in qualunque forma realizzati, sia al requisito dell’induzione in errore — spetta all’interprete identificare, ma sempre nel rispetto della inequivoca vocazione sussidiaria della norma oggi sottoposta a scrutinio;

che, in altre parole, rientra nell’ordinario compito interpretativo del giudice accertare, in concreto, se una determinata condotta formalmente rispondente alla fattispecie delineata dall’art. 316-ter cod. pen. integri anche la figura descritta dall’art. 640-bis cod. pen., facendo applicazione, in tal caso, solo di quest’ultima previsione punitiva;

che — nella prospettiva della natura meramente sussidiaria e residuale della norma impugnata — è ben vero che l’art. 316-ter cod. pen. si presta, nell’intenzione del legislatore, a reprimere taluni comportamenti che, se posti in essere in danno di soggetti privati — o anche di soggetti pubblici, quando non si discuta dell’indebita erogazione di sovvenzioni — restano privi di sanzione: ma ciò senza che ne derivi affatto la lesione dell’art. 3 Cost. ventilata dal rimettente, posto che — come correttamente osserva l’Avvocatura generale dello Stato — la previsione di una tutela penale rafforzata, anche quanto ad ampiezza, delle finanze pubbliche e comunitarie contro le frodi, rispetto alla generalità degli altri interessi patrimoniali, costituisce ragionevole esercizio di discrezionalità legislativa, tenuto conto della specialità dell’interesse offeso, nonché del carattere "minore" delle violazioni di cui si discute (evidenziato anche dall’applicazione di una semplice sanzione amministrativa al sotto di una certa soglia), rispetto a quelle integrative del delitto di truffa;

che, alla luce di quanto precede, resta ovviamente esclusa anche l’ipotizzata violazione dell’art. 10 Cost.; e ciò a prescindere da ogni possibile rilievo circa la pertinenza del parametro evocato e dalla circostanza che la Convenzione sulla protezione degli interessi finanziari delle Comunità europee non imponeva agli Stati membri — come il giudice a quo sembra supporre — un inasprimento delle sanzioni penali anteriormente previste per le violazioni in parola, ma solo la comminatoria di sanzioni rispondenti ai requisiti stabiliti all’art. 2 della Convenzione stessa: requisiti il cui rispetto, da parte della legislazione nazionale, il rimettente non pone affatto in discussione;

che la questione va dichiarata, pertanto, manifestamente infondata.

Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 316-ter del codice penale, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 10 della Costituzione, dalla Corte di appello di Milano con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 marzo 2004.

Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente

Giovanni Maria FLICK, Redattore

Depositata in Cancelleria il 12 marzo 2004.

Cass. Pen. SS.UU. – Sent. 26 giugno - 10 luglio 2002, n. 26351

Svolgimento del processo

 

1. Con sentenza del 27 aprile 2001 la Corte di appello di Firenze confermava quella resa il 7 aprile 2000 dal tribunale di Prato, che aveva dichiarato non doversi procedere nei confronti di F SF in ordine al delitto di cui agli articoli 81 e 640bis C.p., commesso in Prato il 30 settembre 1992, per essere il reato estinto per prescrizione.
Più esattamente, il F. era stato rinviato a giudizio per rispondere del reato di cui al suddetto articolo 640bis Cp perché, quale legale rappresentante della snc «Maglificio Canditi 3F», con artifici e raggiri – consistiti nell’indicare, nella domanda di contributo del Fondo sociale europeo 1990/1991 per l’aiuto all’assunzione, la lavoratrice L C V come appartenente alla Cat. A (ultraventinovenni iscritti al collocamento da oltre 12 mesi), di cui alle delibere della giunta regionale Toscana 85 e 10654/91, mentre la stessa non risultava mai iscritta alle liste di collocamento ‑ aveva indotto la regione Toscana a corrispondere in data 30 settembre 1992 il contributo di lire 2.753.331, procurando così alla società da lui amministrata un ingiusto profitto con danno della stessa regione Toscana.
      Il giudice di primo grado, aveva ritenuto il fatto contestato come ipotesi aggravata del reato di truffa (indicando peraltro erroneamente come reato semplice quello di cui all’articolo 640 cpv n. 1 Cp, anziché quello di cui all’articolo 640, comma 1, Cp), e ‑ considerata l’incensuratezza dell’imputato ‑ gli aveva concesso le attenuanti generiche equivalenti, sicché aveva dichiarato il reato estinto per intervenuta prescrizione.
La Corte fiorentina, investita del processo a seguito dell’impugnazione del Procuratore generale, qualificato il fatto contestato di cui all’articolo 640bis come ipotesi aggravata del delitto di truffa previsto e punito dall’articolo 640, comma 1, Cp, confermate le attenuanti generiche equivalenti alla suddetta aggravante, confermava l’estinzione del reato per prescrizione.
Secondo i giudici dell’appello, la suddetta fattispecie andava invero considerata quale ulteriore ipotesi aggravata del reato di truffa previsto dall’articolo 640 Cp, e non come titolo autonomo di reato, deponendo in tal senso tanto il tenore letterale della rubrica, che definisce «aggravata» la truffa per il conseguimento di erogazioni pubbliche, quanto la previsione espressa della sua procedibilità di ufficio, altrimenti superflua ove detta norma avesse, contemplato una fattispecie autonoma. Inoltre, la funzione «ancillare» assegnata alla fattispecie di cui all’articolo 640bis Cp rispetto a quella contemplata dall’articolo 640 Cp sarebbe resa evidente anche dal rinvio operato a quest’ultima per quanto attiene agli elementi costitutivi del fatto.
2 ‑ Contro questa sentenza, con atto del 10 maggio 2001, ricorreva per cassazione il Procuratore generale presso la Corte d’appello di Firenze, chiedendo l’annullamento della sentenza impugnata con rinvio ad altra sezione della medesima Corte per il nuovo giudizio.
Il ricorrente deduce la erronea applicazione di legge (articolo 606, comma 1, lettera b) Cpp) in relazione all’articolo 640bis Cp, assumendo che la truffa per il conseguimento di erogazioni pubbliche non costituirebbe, come affermato dai giudici dell’appello, circostanza aggravante del delitto di cui all’articolo 640 Cp, bensì ipotesi autonoma di reato, sicché erroneamente era stato effettuato, nella specie in esame, il giudizio di comparazione tra la suddetta fattispecie e la circostanza di cui all’articolo 62bis Cp
Ad avviso del ricorrente, la Corte di appello avrebbe fondato la sua interpretazione in ordine alla natura circostanziale della condotta descritta dall’articolo 640bis Cp su una serie di elementi, desunti dal tenore letterale della norma, di «scarso significato» ‑ in quanto per lo più frutto di una semplificatoria e per alcuni versi imperfetta tecnica legislativa ‑ quali la terminologia adoperata nella rubrica, la previsione espressa della procedibilità di ufficio, nonché l’individuazione per relationem degli elementi costitutivi della fattispecie.
Secondo il Procuratore generale, fanno da contraltare a tale interpretazione tanto la funzione pacificamente non vincolante della rubrica quanto la constatazione della superfluità della previsione in ordine alla procedibilità di ufficio anche per la tesi alternativa (l’articolo 640, secondo comma, ultima parte, già prevede invero la procedibilità di ufficio per «tutte» le ipotesi aggravate).
I giudici di merito avrebbero al contrario tralasciato di considerare numerosi e più significativi elementi, che evidenzierebbero la natura autonoma della fattispecie di cui all’articolo 640bis Cp: tra questi, la collocazione della norma in un apposito articolo, anziché nel corpo dell’articolo 640 Cp, che già prevede altre ipotesi aggravate; il diverso e specifico interesse da essa tutelato, da individuarsi nel complesso delle pubbliche risorse destinate ad incentivazione economica; il rapporto di «inusuale specialità» che si verrebbe a creare con l’altra ipotesi aggravata di cui al secondo comma n. 1 dell’articolo 640 Cp, che ha riguardo alla natura pubblicistica del soggetto tutelato; la comminazione, infine, di una pena assai più grave, determinata in modo del tutto autonomo rispetto a quella stabilita dall’articolo 640 Cp
Ulteriore elemento interpretativo, posto a sostegno della suddetta tesi, viene tratto dal ricorrente dall’analisi, peraltro non esplicitata e per la quale è fatto rinvio ad alcune decisioni della Corte di cassazione (sezione seconda, 11582/98, ric. De Vita, rv 211650, e sezione seconda, 11077/00, ric. Pm in proc. Biffo, rv 217130), delle finalità politico-criminali perseguite dal legislatore con la legge 55/1990, che all’articolo 22 ha introdotto l’ipotesi de qua.
Sulla base della diversa prospettiva interpretativa seguita dal ricorrente, erronea sarebbe dunque la dichiarazione di estinzione del reato per prescrizione, in quanto il reato contestato al Fedi verrebbe a prescriversi con il decorso del termine ordinario di dieci anni o, tenuto conto di eventuali interruzioni, di quindici anni e non, come affermato nella sentenza impugnata, in quello più breve riferibile al delitto di truffa semplice.
3 ‑ La seconda sezione della Corte, assegnataria del ricorso, rilevava che, in ordine alla prospettata questione della natura autonoma o meno della fattispecie de qua, sussistevano due contrastanti indirizzi della giurisprudenza di legittimità. Stante l’attualità del contrasto, riteneva quindi necessario rimettere la decisione alle sezioni unite penali.
Il Primo Presidente aggiunto assegnava il ricorso alle sezioni unite penali, fissandone la trattazione alla pubblica udienza del 26 giugno 2002.

 

Motivi della decisione
 

4 ‑ La questione posta all’esame delle sezioni unite si può quindi formulare nel modo seguente:
«se l’articolo 640bis Cp (truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche) preveda una figura autonoma di reato ovvero una circostanza aggravante del reato di truffa».
Com’è noto, l’articolo 640bis è stato introdotto nel codice penale dall’articolo 22 della legge 55/1990, che reca come titolo «nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale».
Su questo tema, l’originario disegno di legge del Governo, presentato alla Camera dei Deputati il 5 novembre 1988, di fronte alla «eccezionalità e gravità del fenomeno mafioso» si proponeva di «procedere a un rapido riesame e aggiornamento degli strumenti normativi in vigore per ricalibrarne la disciplina in relazione alle mutate strategie delle organizzazioni criminali». A tale fine di il disegno di legge non intendeva «ricorrere a strumenti eccezionali, bensì ad un rafforzamento ed un aggiornamento di quelli ordinari già previsti dalla vigente normativa antimafia», attraverso la tecnica novellistica (Atto Camera 3325/ter).
L’impostazione governativa fu ampiamente condivisa dal Parlamento, che approvò più penetranti misure di prevenzione e una disciplina più rigorosa delle misure atte a precludere i rapporti tra soggetti mafiosi e pubblica amministrazione. Peraltro, l’articolo 22, introduttivo della nuova fattispecie penale di cui all’articolo 640bis Cp, non era previsto nel disegno di legge governativo, ma fu introdotto, attraverso un emendamento del relatore, durante l’esame del disegno presso la Camera dei Deputati.
In conclusione, all’esito della discussione parlamentare, venne approvata la legge 55/1990 e introdotto nel codice penale l’articolo 640bis, che recita testualmente: «La pena è della reclusione da uno a sei anni e si procede d’ufficio se il fatto di cui all’articolo 640 riguarda contributi, finanziamenti, mutui agevolati ovvero altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità europee».
È significativo che, nello stesso tomo di tempo, con l’articolo 3 della legge 86/1990 (modifiche in tema di delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione) fu introdotta nel codice penale una nuova fattispecie di malversazione a danno dello Stato, secondo la quale è punito con la reclusione da sei mesi a quattro anni chiunque, estraneo alla pubblica amministrazione, avendo ottenuto dallo Stato o da altro ente pubblico (o dalle Comunità europee ‑secondo un’aggiunta inserita con legge 181/92) contributi, sovvenzioni o finanziamenti destinati a favorire iniziative dirette alla realizzazione di opere o allo svolgimento di attività di pubblico interesse, non li destina alle predette finalità (articolo 316bis Cp).
È evidente che il legislatore italiano del 1990 e del 1992 ha voluto in tal modo offrire una tutela penale agli interessi finanziari della Comunità europea, incriminando sia la fraudolenta captazione sia la indebita utilizzazione delle sovvenzioni e dei contributi erogati in attuazione della politica comunitaria. E ciò ha fatto per adempiere agli impegni che gli derivano dai trattati europei (articolo 5 e articolo 280 del Trattato di Roma, così come modificato dal Trattato di Amsterdam), e per rispondere alle pressioni dei partners comunitari, preoccupati dal dilagare delle frodi nella soggetta materia e dal coinvolgimento crescente in questa pratica della criminalità organizzata.
Giova peraltro rammentare che, prima e dopo il 1990, altre figure sono state introdotte nel sistema penale nazionale di tutela delle erogazioni comunitarie.
Già nel 1986 venne introdotto il reato di frode in danno del fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (Feoga), secondo il quale è punito con la reclusione da tre mesi a tre anni chiunque, mediante l’esposizione di dati o notizie falsi, consegue indebitamente, per sé o per altri, aiuti, premi, indennità, restituzioni, contributi o altre erogazioni a carico del predetto fondo (articolo 2 della legge 23 dicembre 1986, di conversione del decreto legge 701/86). Nel 1992, due anni dopo 11ntroduzione dell’articolo 640bis Cp, il legislatore è nuovamente intervenuto sulla materia per inserire una espressa clausola di riserva, secondo la quale la fattispecie di frode, comunitaria agraria resta integrata solo «ove il fatto non configuri il più grave reato previsto dall’articolo 640bis Cp» (articolo 73 legge 142/92). In tal modo veniva legislativamente recepito il carattere sussidiario della fattispecie rispetto alla truffa comunitaria codicistica, già stabilito dalla giurisprudenza di legittimità: sicché il reato speciale di frode comunitaria agricola resta configurato solo quando il soggetto attivo si limiti all’esposizione di dati e notizie falsi, e non anche quando, oltre alle false dichiarazioni, utilizzi artifici e/o raggiri di altra natura, che integrano invece il delitto codicistico di truffa comunitaria (Cassazione sezioni unite 2780/96, dep. 14 marzo 1996, Panigoni e altri, rv. 203969).
Infine, il quadro normativo è stato ulteriormente complicato con la legge 300/00, che, con l’articolo 4, ripetendo la consueta clausola di riserva, ha introdotto nel codice penale l’articolo 316ter (indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato), che punisce con la reclusione da sei mesi a tre anni, «salvo che il fatto costituisca il reato previsto dall’articolo 640bis» l’indebita percezione di erogazioni concesse dallo Stato, da altri enti pubblici o dalle Comunità europee «mediante l’utilizzo o la presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi o attestanti cose non vere, ovvero mediante l’omissione di informazioni dovute».
5 ‑ La suddetta formulazione dell’articolo 640bis introduce chiaramente un elemento di specializzazione rispetto alla fattispecie di cui all’articolo 640, laddove descrive il fatto - reato richiamando quello di cui all’articolo 640 con tutti i suoi elementi costitutivi (artifici e raggiri, induzione in errore e connessa disposizione patrimoniale, ingiusto profitto dell’agente o di terzi, danno del soggetto passivo), ma prevedendo un oggetto materiale specifico della condotta fraudolenta e della disposizione patrimoniale, vale a dire contributi, finanziamenti, mutui agevolati ovvero altre erogazioni dello stesso tipo, concessi o erogati da parte dello Stato, di enti pubblici o delle Comunità europee.
Tuttavia, bisogna osservare che l’elemento di specializzazione non offre alcuna chiave ermeneutica per la soluzione della questione sottoposta alle sezioni unite. Infatti esso, se sovente connota una fattispecie circostanziale rispetto al reato semplice col quale intercorre il rapporto di specialità (esempiolesioni gravi e gravissime di cui all’articolo 583, rispetto alle lesioni semplici di cui all’articolo 582), qualche volta configura sicuramente una fattispecie autonoma di reato: si pensi all’abrogato delitto di oltraggio, o al superstite delitto di oltraggio a magistrato in udienza, rispetto alla generale fattispecie dell’ingiuria; o anche alla fattispecie di cui alla lettera c), secondo periodo, dell’articolo 20 legge 471/85 (interventi edilizi senza concessione in zone sottoposte a vincolo), costantemente ritenuta autonoma e non circostanziale rispetto alla fattispecie di cui alla lettera b) dello stesso articolo 20 (interventi edilizi senza concessione in zone non vincolate).
Ciò si spiega con la ragione che non esiste alcuna differenziazione ontologica tra elementi costitutivi (o essenziali) e elementi circostanziali (a accidentali) del reato, atteso che questi elementi si possono distinguere solo in base alla disciplina positiva che ne stabilisce il legislatore. Gli articoli 61, 62 e 84 Cp sono univoci al riguardo, laddove riconoscono esplicitamente che lo stesso fatto materiale può essere considerato dalla legge ora come elemento costitutivo ora come circostanza del reato.
6 ‑ Se quindi il legislatore è libero di assumere un dato fattuale nell’una o nell’altra categoria, per risolvere la questione bisogna necessariamente accertare quale sia esattamente la voluntas legis. La soluzione non è però semplice, perché gli indizi positivi a disposizione dell’interprete per risalire a questa volontà sono spesso incerti ed ambigui, sicché gli approdi giurisprudenziali e dottrinali risultano travagliati e contrastanti.
In tema di truffa relativa ad erogazioni pubbliche, la giurisprudenza di legittimità è prevalentemente orientata in base a varie argomentazioni a ritenerla fattispecie autonoma di reato (sezione seconda, 3086/96, Pg in proc. Lanza, rv. 206859; sezione prima, 6753/97, confl, comp. in proc. Pennetta; sezione seconda, 11582/98, De Vita, rv, 211650; sezione prima, 2286/99, confi. comp. in proc. Marrano, rv. 213349; sezione prima, 4240/99, confl. comp. in proc. Campana, rv. 213949; sezione seconda, 11077/00, Pm - in proc. Biffò, rv. 217130).
Nettamente minoritaria è invece l’opzione giurisprudenziale che configura la nuova fattispecie come circostanza aggravante del delitto di truffa (sezione seconda, 4731/00, Volpe, rv 217105; nonché sezione prima, 4843/97, confl. comp. in proc. Lazzaro, rv. 209537, che però omette qualsiasi motivazione specifica sul punto).
Di segno contrario sembra l’orientamento complessivo della dottrina, che si prevalentemente schierata per la tesi della figura circostanziale, salvo opzioni minoritarie a favore della figura autonoma di reato.
Inutile sottolineare la rilevanza pratica della questione, anche dopo la modifica intervenuta nella disciplina codicistica delle circostanze del reato in tema di imputazione soggettiva delle stesse (legge 1911990).
Caduta con questa legge l’imputazione oggettiva delle circostanze, ricondotta nell’ambito costituzionale del principio di responsabilità colpevole, la differenza tra elemento costitutivo ed elemento circostanziale del reato continua a rilevare soprattutto in ordine al giudizio di bilanciamento, che ai sensi dell’articolo 69 Cp può essere effettuato in ogni caso di concorso tra circostanze aggravanti e circostanze attenuanti (e che è strutturalmente impensabile in relazione agli elementi costitutivi). La rilevanza della distinzione si è poi acuita dopo che, col decreto legge 99/1974, convertito in legge 220/74, si è ammesso al bilanciamento ogni tipo di circostanza, comprese le circostanze c.d. autonome o indipendenti e quelle inerenti alla persona del colpevole, così attribuendo al giudice una potestà discrezionale vastissima, attraverso la quale egli può neutralizzare imponenti aumenti sanzionatori ove li riconosca connessi a una configurazione circostanziale anziché a una configurazione autonoma del reato.
Ma la distinzione ha anche rilievo, seppure meno importante, agli effetti del concorso di persone nel reato (applicandosi gli articoli 116 e 117 ovvero l’articolo 118 Cp, a seconda che si adotti una o l’altra opzione), e della depenalizzazione (articolo 32 legge 689/81: ma in tal caso, la qualifica, circostanziale sarebbe meno favorevole all’imputato, perché impedirebbe nei congrui casi la depenalizzazione del reato base). Un effetto indiretto della distinzione si verifica in ordine alla prescrizione, come dimostra il caso di specie.
7 ‑ Conviene a questo punto esaminare partitamente i criteri adottati da dottrina e giurisprudenza per accertare la volontà legislativa in ordine alla qualificazione circostanziale o costitutiva di una fattispecie, quando ‑ come accade purtroppo nella maggior parte dei casi essa non sia espressamente manifestata. Essi sono criteri di natura testuale o topografica, di natura strutturale o di natura teleologica.
7.1 ‑ Fra i primi rientra il nomen iuris adottato dal legislatore, come nel caso di specie, in cui la rubrica dell’articolo 640bis è intitolata «truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche». In questo caso il titolo della rubrica sembra indicare nettamente la volontà di configurare la fattispecie come circostanza aggravante. Ma ‑ come è noto ‑ la rubrica non è mai stata ritenuta indizio univoco e assoluto della voluntas legis.
Del resto, seguendo lo stesso criterio del nomen iuris, un indizio simmetricamente contrario dovrebbe ricavarsi dalla formulazione dell’articolo 7 della legge 575/65 (disposizioni contro la mafia), come modificato dal decreto legge 152/92, convertito in legge 203/91, il quale prevede un aumento di pena, se il fatto è commesso da persona sottoposta a misura di prevenzione, in ordine ai «delitti previsti» dall’articolo 640bis, oltre che da altre numerose norme. Altro indizio testuale contrario si potrebbe ravvisare nelle succitate clausole di riserva di cui alle leggi 142/92 e 300/00, laddove la fattispecie di cui all’articolo 640bis è ancora qualificata come «reato». In queste disposizioni il legislatore sembra qualificare il fatto descritto nell’an. 640bis come figura autonoma di reato e non come circostanza aggravante.
7.1.1 ‑ Altro indizio dello stesso genere è quello che si potrebbe chiamare topografico, perché valorizza la collocazione della norma: se la norma è formulata in un articolo separato, denoterebbe una fattispecie autonoma di reato; se è formulata nello stesso articolo che prevede il reato semplice denoterebbe una fattispecie circostanziale.
Secondo questo indizio, dunque, il reato di cui all’articolo 640bis sarebbe autonomo rispetto a quello di truffa previsto dall’articolo 640.
Ma anche questo indizio non è probante, perché vi sono fattispecie formulate in articoli separati che tuttavia sono da classificarsi come circostanze aggravanti: cosi le circostanze aggravanti previste negli articoli 292bis e 293 Cp rispetto ad alcuni delitti contro la personalità interna dello Stato, se compiuti da militari in congedo o dal cittadino in territorio estero. Di contro vi sono fattispecie formulate nello stesso articolo che sono sicuramente reati autonomi: per esempio forme colpose di delitti dolosi; le diverse ipotesi dì favoreggiamento personale di cui al comma primo e al comma terzo dell’articolo 378 Cp; o altri reati cosiddetti a fattispecie plurime contemplati in molte leggi speciali.
7.2 ‑ 1 criteri che si possono chiamare strutturali, perché attengono alla struttura del precetto o della sanzione, sono invece di maggior peso.
7.2.1 ‑ Cosi, il modo in cui il legislatore descrive gli elementi costitutivi della fattispecie può essere molto indicativo della volontà di qualificarli come circostanza o come reato autonomo. Si sostiene che quando la fattispecie è descritta attraverso un mero rinvio al fatto‑reato tipizzato in altra disposizione di legge, ci si trova in presenza di una circostanza aggravante. Si replica in contrario che vi sono casi in cui un reato sicuramente autonomo è descritto solo per relationem. Cosi per il reato di cui all’articolo 251, comma 2, Cp, nel quale l’inadempimento colposo di contratti di fornitura in tempo di guerra è indicato richiamando l’inadempimento
doloso di cui al comma 1 dello stesso articolo («se l’inadempimento del contratto, totale o parziale, è dovuto a colpa»). Così anche, prima della recente depenalizzazione della figura colposa, avveniva per il delitto di atti osceni di cui all’articolo 527 Cp, dove il delitto colposo era individuato nel secondo comma attraverso il rinvio al «Tatto» descritto nel primo comma («se il fatto avviene per colpa, la pena è della multa da lire sessantamila a lire seicentomila»). Altro esempio si può ravvisare nei delitti colposi contro la salute pubblica di cui all’articolo 452 Cp, individuati richiamando semplicemente i «Tatti» preveduti dagli articoli 438 e 439 Cp
7.2.2 ‑ Altro criterio strutturale è dato dal modo di determinazione della pena.
In certi casi il legislatore determina la pena richiamando quella prevista in altra nonna e applicando sulla stessa una variazione frazionaria in aumento o in diminuzione. Nonostante la determinazione per relationem possa far pensare alla configurazione di una circostanza, sono però frequenti i casi in cui è indubbia la previsione di uno autonomo reato: così per la corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio (articolo 320 Cp); per la subornazione (articolo 377), la cui pena è stabilita in relazione a quelle previste per la falsa testimonianza e la falsa perizia o interpretazione; per i già citati delitti colposi contro la salute pubblica di cui al secondo comma dell’articolo 452.
In altri casi invece il legislatore determina la pena modificandone la specie o mutando la cornice edittale rispetto alla pena di riferimento. Anche in questi casi in genere l’indizio non è univoco, perché, con siffatte variazioni del trattamento sanzionatorio, talvolta il legislatore ha inteso configurare una figura nuova di reato e talaltra. ha semplicemente previsto una circostanza c.d. autonoma o indipendente.
In linea generale, comunque, l’unico caso in cui il modo di determinazione della pena non lascia adito a dubbi è quello in cui la variazione in aumento o in diminuzione è lasciata indeterminata dal legislatore: così per esempio nei già menzionati articoli 292bis e 293. In tali casi il giudice che debba quantificare la pena deve necessariamente far ricorso ai criteri generali stabiliti negli articoli 64 e 65 Cp, che delimitano la variazione quantitativa entro una misura frazionaria (un terzo) e specificano la variazione qualitativa (reclusione fino a 24 anni invece che ergastolo). E poiché tali variazioni sono stabilite con espresso riferimento alle circostanze del reato (come si evince dalla rubrica delle norme e del capo secondo in cui sono inserite), ne risulta obiettivamente una chiara volontà del legislatore di sussumere la fattispecie sotto la categoria del reato circostanziato.
In tal modo resta individuato un indizio univoco della voluntas legis in ordine alla qualificazione circostanziale o essenziale del fatto. Ma questo indizio non è utilizzabile per la questione rimessa al giudizio di queste sezioni unite, atteso che l’articolo 640bis non lascia indeterminata la variazione sanzionatoria e quindi non richiede l’applicazione dell’articolo 64.
7.3 ‑ Resta ora da esaminare il criterio di tipo teleologico, che è in genere quello più seguito dalla giurisprudenza di legittimità. Secondo questo criterio, quando la fattispecie penale tutela un bene giuridico diverso rispetto a quello tutelato dalla fattispecie penale di riferimento, siamo di fronte a un’autonoma figura di reato e non a una circostanza aggravante.
In particolare questo criterio è stato adottato in numerose decisioni di queste sezioni unite.
La sentenza Greco del 1982, trattando un caso di omessa cessione all’ufficio italiano dei cambi di valuta estera non superiore a lire cinque milioni, affermava nettamente il principio che ai fini della distinzione tra circostanze ed elementi costitutivi del reato occorre tener presente il bene giuridico protetto (sezioni unite 11399/82, dep. 26 novembre 1982, Greco, rv. 156405).
La sentenza Parisi del 1991, nel qualificare come circostanza attenuante l’ipotesi di cui al quinto comma dell’articolo 73 del Dpr 309/90, secondo cui si applicano pene molto inferiori se i fatti di produzione e traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope sono di lieve entità per i mezzi, per le modalità o le circostanze dell’azione, ovvero per la qualità e quantità delle sostanze, osservava che questi ultimi elementi della fattispecie non modificano né l’obiettività giuridica né la struttura essenziale del reato, ma attribuiscono al reato stesso solo minore valenza offensiva e grado di pericolosità: sicché sono elementi di carattere accidentale ed accessorio, esterni alla struttura tipica del reato, che incidono solo sulla gravità del reato e sulla quantità della pena (sezioni unite 9148/91, dep. 12 settembre 1991, Parisi, rv. 187930).
Significativa è anche la sentenza Petrongari del 1994. Le Sezioni unite dovevano affrontare la questione se il superamento della soglia di lire cento milioni di proventi non dichiarati, prevista nell’articolo 1, comma 1, della legge 516/82, costituisse una circostanza aggravante del reato di omessa dichiarazione fiscale, ovvero un titolo autonomo di reato. La questione si poneva prima della modifica introdotta dalla legge 154/91, che invertendo l’ordine delle proposizioni normative e anteponendo l’ipotesi della omessa dichiarazioni di proventi per oltre cento milioni, trasformava tale ipotesi in reato base, rispetto all’ipotesi minore ‑ posposta ‑ della omessa dichiarazione di proventi inferiori ai cento milioni. Orbene, la sentenza osservava che ciò che distingueva le due ipotesi era un mero dato quantitativo, che indicava il maggior pericolo cui era esposto il bene giuridico protetto, che era comune a entrambe le ipotesi contravvenzionali; sicché la diversità del dato quantitativo, restava un profilo contingente, che non intaccava l’identità del bene protetto e la struttura essenziale del reato. Per conseguenza, in base a siffatto criterio, integrato da altri criteri complementari, la fattispecie doveva qualificarsi come circostanza aggravante e non come titolo autonomo di reato.
Da ultima, utilizza ‑ assieme ad altri ‑ il criterio dell’oggettività giuridica la sentenza Deutsch del 1997. Essa doveva valutare se il contrabbando di tabacco lavorato estero in quantità superiore ai 15 kg., previsto e punito dall’articolo 2 della legge 50/1994, costituisse figura autonoma di reato oppure circostanza aggravante del delitto di contrabbando previsto dall’articolo 282 Dpr 43/1973. Al riguardo osservava anzitutto che differenti sono gli interessi tutelati dalle due disposizioni e quindi differente è l’oggettività giuridica, giacché il testo unico del 1973 tutela la potestà tributaria dello Stato e la riscossione delle imposte di confine, mentre la legge del 1994 protegge il regime di monopolio sui tabacchi. Era questo un primo sintomo della volontà del legislatore del 1994 di configurare un reato autonomo anziché una circostanza aggravante (sezioni unite 119/97, dep. 8 gennaio 1998, Deutsch, rv. 209126).
L’obiezione più seria contro il criterio dell’oggettività giuridica è quella che denuncia l’inversione logica su cui esso si fonda. Per individuare l’interesse tutelato dalla fattispecie penale, invero, è necessario prima esaminare la struttura della stessa fattispecie, distinguendo i suoi elementi essenziali da quelli accidentali; sicché si potrà registrare un mutamento del bene tutelato solo quando e perché è stato accertato un mutamento degli essentialia delicti.
Le stesse sentenze sopra citate, in realtà, pur adottando formalmente il criterio teleologico, finiscono per optare per la qualificazione circostanziale o per la qualificazione autonoma della fattispecie non tanto perché non è cambiata o è cambiata l’oggettività giuridica, quanto piuttosto perché è rimasta o non è rimasta immutata la struttura essenziale del reato (per una formulazione esplicita in questo senso, vedi soprattutto le sentenze Parisi e Petrongari).
Solo in questo senso si può dire che la fattispecie circostanziale modifica soltanto il grado di offensività della condotta, senza sostituire il bene tutelato. Anche se si deve aggiungere che non è sempre vero il contrario, che cioè la figura autonoma di reato modifica necessariamente l’oggetto giuridico rispetto alla figura autonoma di riferimento: così per esempio l’infanticidio di cui all’articolo 578 Cp ha lo stesso oggetto giuridico dell’omicidio di cui all’articolo 575 Cp
8 ‑ Rilevato il carattere insoddisfacente o comunque non risolutivo degli indici sopra esaminati, un’autorevole dottrina ha sostenuto che nella soggetta materia deve essere adottato come criterio preferenziale il principio di legalità canonizzato nell’articolo 25, comma 2, Costituzione e nell’articolo 1 Cp
Quando si controverte intorno alla natura costitutiva o circostanziale di un determinato elemento della fattispecie, si controverte per ciò stesso circa l’esistenza nell’ordinamento di una particolare figura criminosa. Ma per il principio di legalità questa figura esiste nell’ordinamento solo se è «espressamente» prevista, ovverosia se è contemplata in modo certo e incontrovertibile: sicché ogni dubbio ermeneutico deve essere risolto contro la qualificazione autonoma e a favore della qualificazione circostanziale della fattispecie.
Questa teoria ha carattere dichiaratamente residuale, perché dovrebbe soccorrere solo quando la voluntas legis rimanga altrimenti inaccessibile all’interprete.
Ma a parte questa considerazione, essa si espone a un’essenziale obiezione di ordine dommatico, perché il principio di legalità vale per il reato semplice come per il reato circostanziato; sicché, in mancanza di un’espressa qualificazione legislativa, l’interprete dubbioso non potrebbe optare per una configurazione circostanziale invece che autonoma senza incidere ugualmente sul principio di legalità penale.
Nello stesso ordine di idee, qualche autore ha additato come criterio sussidiario di risoluzione della questione il favor rei, sostenendo che nei casi dubbi l’interprete dovrebbe qualificare la fattispecie come circostanziale, in quanto essa è più favorevole all’imputato, che in tal modo potrebbe godere dei benefici effetti del giudizio di bilanciamento tra circostanze.
Ma nell’ordinamento penale, il favor rei è un principio di accertamento del fatto addebitato all’imputato, è cioè soltanto un principio che regola l’applicazione della legge al caso concreto, non già un canone di interpretazione della legge stessa.
E ciò senza considerare che in teoria la configurazione circostanziale non sempre è più favorevole all’imputato. Si pensi a un dubbio ermeneutico tra un reato autonomo meno grave rispetto al reato di riferimento e una circostanza attenuante: in tal caso la qualificazione come circostanza attenuante espone l’imputato alla pena più grave prevista per il reato semplice, ove il giudice ritenga l’attenuante equivalente (o peggio subvalente) rispetto a concorrenti circostanze aggravanti, speciali o comuni.
9 ‑ Dopo aver saggiato in tal modo la validità generale dei criteri adottabili nella soggetta materia, è possibile affrontare più da vicino il thema decidendum.
Un criterio del tutto specifico utilizzato per risolvere il problema della qualificazione giuridica della fattispecie de qua, è quello del regime di procedibilità espressamente previsto per la stessa. Ma anche questo criterio è stato utilizzato ed è utilizzabile con pari plausibilità razionale per conclusioni diametralmente opposte. Come s’è già visto, l’articolo 640bis richiede che si proceda d’ufficio. Orbene, da una parte si può sostenere che questo è indizio della configurazione circostanziale, giacché per una fattispecie autonoma di reato la procedibilità d’ufficio è la regola e quindi non aveva alcun senso richiamarla espressamente. Ma d’altra parte si può sostenere con altrettanto fondamento logico che, siccome la procedibilità d’ufficio, ai sensi dell’articolo 640, ultimo comma, è prevista come regola per la truffa aggravata da qualsiasi circostanza, speciale o comune, il richiamo alla procedibilità officiosa risulterebbe superfluo anche se si accedesse alla tesi del reato circostanziato.
S’é già visto che anche i criteri generali del nomen iuris e della collocazione topografica della norma non hanno portata univoca.
Anche il modo di determinazione della pena non ha un valore sintomatico decisivo nel caso della truffa comunitaria. Come s’è visto, la fattispecie di cui all’articolo 640bis non lascia indeterminata la variazione della pena, sicché sia necessario fare ricorso all’articolo 64 Cp; ma stabilisce invece la pena con una variazione qualitativa (reclusione, invece che reclusione e multa) e con una variazione quantitativa ( reclusione da uno a sei anni, invece che reclusione da sei mesi a tre anni) rispetto alla pena prevista per la truffa semplice. Peraltro questa formulazione può denotare tanto la volontà di configurare la fattispecie come reato a sé, quanto la volontà di configurare una circostanza aggravante autonoma rispetto alla truffa semplice.
Risulta invece decisivo, ad avviso di questo collegio, il criterio strutturale della descrizione del precetto penale.

Nel caso dell’articolo 640bis la fattispecie è descritta attraverso il rinvio al fatto‑reato previsto nell’articolo 640, seppure con l’integrazione di un oggetto materiale specifico della condotta truffaldina e della disposizione patrimoniale (le erogazioni da parte dello Stato, delle Comunità europee o di altri enti pubblici). Una siffatta struttura della norma incriminatrice indica la volontà di configurare soltanto una circostanza aggravante del delitto di truffa. L’obiezione summenzionata (paragrafo 7.2.1), secondo cui vi sono casi in cui la descrizione per relationem è tuttavia compatibile con la configurazione di un autonomo reato, non regge a un’analisi critica più attenta. A ben vedere, tutti i casi addotti a sostegno dell’obiezione, tra cui l’articolo 251, comma 2, l’articolo 452 e l’articolo 527, comma 2 (prima della recente depenalizzazione), configurano reati colposi, sicché la descrizione per rinvio alla corrispondente ipotesi dolosa non contrasta con la configurazione di una fattispecie autonoma di reato solo per la ragione che il modulo descrittivo adoperato, se da una parte richiama il fatto tipico del reato doloso, dall’altra introduce anche una variazione nell’elemento soggettivo, che è essenziale nella struttura del reato medesimo, trasformandolo da doloso a colposo.
In altri termini, è propria la struttura della fattispecie penale di cui all’articolo 640bis, definita da un lato attraverso il richiamo degli elementi essenziali del delitto di truffa di cui all’articolo 640 (artifici o raggiri, induzione in errore con conseguente disposizione patrimoniale, ingiusto profitto per l’agente o per altri, danno del soggetto passivo) e dall’altro con l’introduzione di un elemento specifico (erogazioni pubbliche) che è estraneo alla struttura essenziale della truffa, a denotare la inequivoca volontà legislativa di configurare una circostanza aggravante e non un diverso titolo di reato. La descrizione della fattispecie, insomma, non immuta gli elementi essenziali del delitto di truffa, né quelli materiali né quelli psicologici, ma introduce soltanto un oggetto materiale specifico ‑ tradizionalmente qualificato come accidentale e cioè circostanziale -- laddove prevede che la condotta truffaldina dell’agente e la disposizione patrimoniale dell’ente pubblico riguardino contributi, finanziamenti, mutui agevolati ovvero altre erogazioni dello stesso tipo. Tra reato-base e reato circostanziato intercorre quindi un rapporto di specialità unilaterale, per specificazione o per aggiunta, nel senso che il secondo include tutti gli elementi 16ssenziali del primo con la specificazione o l’aggiunta di elementi circostanziali.
Per completezza, si deve rilevare come la specialità che caratterizza la fattispecie dell’articolo 640bis rispetto alla truffa semplice di cui all’articolo 640 sia in realtà duplice, giacché riguarda sia l’oggetto materiale della condotta dell’agente e della disposizione patrimoniale del soggetto passivo (sovvenzioni ed erogazioni) sia la natura pubblica del soggetto passivo medesimo (Stato, Comunità europea, altri enti pubblici); mentre in rapporto alla fattispecie di truffa aggravata contro lo Stato o altri enti pubblici, di cui all’articolo 640 Cpv n. 1, quella specialità si riduca solo all’oggetto materiale, posto che i soggetti passivi appartengono nei due casi alla stessa categoria pubblicistica (gli istituti comunitari sono considerati pacificamente di diritto pubblico: cfr. per tutte Cassazione sezioni unite Panigoni, succitata, rv. 203971).
A questo proposito va quindi rilevato che, una volta qualificata la fattispecie de qua come circostanza aggravante, la sua applicazione dà luogo a un concorso di circostanze aggravanti, disciplinato dall’articolo 68 Cp, con l’assorbimento della circostanza generale dell’articolo 640 Cpv n. 1 nella circostanza speciale di cui all’articolo 640bis (è la circostanza c.d. complessa, che l’articolo 68 disciplina facendo espressamente salva l’applicabilità del principio di specialità di cui all’articolo 15 preleggi).
10 ‑ Per le considerazioni sopra svolte, restando immutata la struttura essenziale del reato, non cambia neppure il bene giuridico tutelato, che è sempre il patrimonio del soggetto passivo. L’unica particolarità è data dal fatto che nella truffa aggravata di cui all’articolo 640bis, come del resto in quella aggravata di cui all’articolo 640 Cpc numero 1, a essere offeso è il patrimonio di un ente pubblico.
Vero è che si possono ipotizzare casi di truffa aggravata contro enti pubblici in cui è difficile ravvisare quella effettiva deminutio patrimoni tradizionalmente ritenuta essenziale per integrare la truffa. Quanto lo Stato o la unione europea stanzia in bilancio fondi da destinare a finanziamenti per aiutare – ad esempio – imprese aventi particolari requisiti, l’illecita captazione del finanziamento ad altre imprese in possesso dei requisiti di legge, ma non quello di provocare uscite di bilancio superiori a quelle stanziate dall’ente erogatore. Per tali casi tuttavia la dottrina ha opportunamente precisato che la nozione di patrimonio deve essere intesa in senso dinamico o funzionale, come corretta allocazione delle risorse pubbliche, sicché il danno patrimoniale subito dall’ente pubblico si atteggia come sviamento dal vincolo di destinazione delle risorse. Ne deriva che anche negli esempi indicati la truffa aggravata causa un danno patrimoniale all’ente erogatore.
Del resto, se si volesse sostenere che nella truffa aggravata di cui all’articolo 640bis interviene un mutamento del bene giuridico tutelato, posto che la tutela penale si sposterebbe dal patrimonio alla funzione pubblica amministrativa (nonostante la collocazione del reato sotto i delitti contro il patrimonio), per dedurne così che la fattispecie debba qualificarsi come reato autonomo anziché come circostanza aggravante, si dovrebbe escludere la qualifica circostanziale anche per la fattispecie di cui all’articolo 640 Cpv numero 1. Ma nessuna pronuncia giurisprudenziale e quasi nessun autore arriva a tale conclusione.
11. In realtà, la tesi che opta per la qualificazione della fattispecie come autonomo titolo di reato sottende spesso, in modo più o meno esplicito, la preoccupazione di non indebolire la repressione e la prevenzione di un fenomeno criminale ‑ spesso organizzato ‑ quale quello della truffa per il conseguimento di erogazione pubbliche, specialmente comunitarie, giacché la prevenzione e repressione di un simile fenomeno sarebbe inevitabilmente pregiudicata dalla frequente propensione dei giudici di considerare prevalenti o equivalenti pur gracili attenuanti a fronte di circostanze aggravanti anche di maggior peso.
Ma questa pur apprezzabile ragione di politica criminale non può essere perseguita a costo di manipolazione esegetiche, che finiscono per tradire la oggettiva volontà della legge.
A questo riguardo si può ragionevolmente ritenere che il legislatore nazionale non abbia rigorosamente adempiuto agli obblighi che gli derivano dall’appartenenza alla Unione europea. Come già accennato, a norma dell’articolo 280 del Trattato di Roma (come modificato dall’articolo 209 A del Trattato di Amsterdam), gli Stati membri devono combattere contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità adottando misure che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace degli Stati membri (primo comma). Inoltre, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari della
Comunità, devono adottare le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari (secondo comma).
Atteso che da tale norma derivano per gli Stati membri due principi vincolanti per la disciplina delle frodi comunitarie, il principio di dissuasione efficace e il principio di assimilazione, si può anche concludere ‑ con una valutazione non priva di fondamento – che il legislatore italiano ha sicuramente rispettato il principio di assimilazione (considerata la parità di trattamento delle truffe per erogazioni comunitarie e per erogazioni statali) ma ha lasciato molto a desiderare verso il principio di dissuasione efficace (considerata la possibilità di controbilanciare l’aggravamento sanzionatorio).
Ma, ancora una volta, il principio comunitario non può diventare criterio di interpretazione della legge nazionale, al punto da capovolgerne il chiaro dettato normativo in base a una supposta e opinabile violazione del principio stesso. Una cosa è la voluntas legis nell’ordinamento nazionale, quale si desume da una corretta esegesi, altra cosa è la valutazione degli obblighi comunitari. Superfluo aggiungere che manca qualsiasi presupposto per il ricorso alla Corte di giustizia ai sensi dell’articolo 234 del Trattato di Roma (già articolo 177), non trattandosi di interpretazione di norme comunitarie.
12. In conclusione, la questione sottoposta a queste sezioni unite va risolta nel senso che l’articolo 640bis Cp configura una circostanza aggravante del reato di truffa di cui all’articolo 640 Cp. Per conseguenza il ricorso del procuratore distrettuale di Firenze va rigettato.

PQM
La Corte, decidendo a Sezioni Unite penali, rigetta il ricorso.

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